投訴舉報(bào)是“共生體”

根據(jù)《市場(chǎng)監(jiān)督管理投訴舉報(bào)處理暫行辦法》第三條的規(guī)定，“投訴”和“舉報(bào)”的定義如下：

本辦法所稱的投訴，是指消費(fèi)者為生活消費(fèi)需要購(gòu)買(mǎi)、使用商品或者接受服務(wù)，與經(jīng)營(yíng)者發(fā)生消費(fèi)者權(quán)益爭(zhēng)議，請(qǐng)求市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)解決該爭(zhēng)議的行為。

本辦法所稱的舉報(bào)，是指自然人、法人或者其他組織向市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)反映經(jīng)營(yíng)者涉嫌違反市場(chǎng)監(jiān)督管理法律、法規(guī)、規(guī)章線索的行為。

執(zhí)法實(shí)務(wù)中，投訴、舉報(bào)二者更多的是密不可分，而不是涇渭分明，轉(zhuǎn)辦單上寫(xiě)的是投訴，但是實(shí)際上可能是舉報(bào)，或者是二者兼而有之，這就需要執(zhí)法人員結(jié)合投訴、舉報(bào)的定義仔細(xì)甄別。

即使投訴人沒(méi)有列明舉報(bào)內(nèi)容，作為執(zhí)法人員也有職責(zé)從細(xì)微處找尋可能存在的違法線索，及時(shí)通過(guò)核查等方式進(jìn)一步固定證據(jù)，從而立案調(diào)查。因?yàn)橐坏┩对V調(diào)解雙方?jīng)]有達(dá)成一致，部分投訴人會(huì)轉(zhuǎn)而進(jìn)行舉報(bào)，執(zhí)法人員若此時(shí)再開(kāi)展核查，會(huì)錯(cuò)失取證良機(jī)，或處于被動(dòng)的不利地位，或面臨被復(fù)議、訴訟不作為的風(fēng)險(xiǎn)。并且，對(duì)經(jīng)營(yíng)者違法行為的查處是法律賦予市場(chǎng)監(jiān)管人的神圣職責(zé)，無(wú)論投訴人是否舉報(bào)，都應(yīng)當(dāng)對(duì)涉嫌違法行為進(jìn)行核查。

舉例說(shuō)明，常用的投訴舉報(bào)用語(yǔ)如：“本人投訴xxx超市銷售假貨，若超市不承認(rèn)或者檢查未發(fā)現(xiàn)，請(qǐng)執(zhí)法人員聯(lián)系本人提供視頻證據(jù)。”雖然舉報(bào)人說(shuō)他是投訴，但是這就是個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的舉報(bào)，有涉嫌違法事實(shí)——銷售假貨，還附上了證據(jù)，這種情況下，執(zhí)法人員就不能被投訴二字所迷惑，應(yīng)當(dāng)立即開(kāi)展初步核查，通過(guò)制作筆錄等方式固定證據(jù)，如果確實(shí)無(wú)法取證，也不能直接答復(fù)舉報(bào)人沒(méi)有違法事實(shí)，而是要聯(lián)系舉報(bào)人獲取證據(jù)，因?yàn)樯杂惺杪e報(bào)人就會(huì)趁機(jī)提起復(fù)議、訴訟，請(qǐng)求確認(rèn)執(zhí)法機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)。

法定期限是“硬指標(biāo)”

執(zhí)法人員在處理投訴舉報(bào)時(shí)，要勤翻法條，牢記期限，切記不要超期，因?yàn)榉ǘㄆ谙奘且坏啦豢捎庠降摹凹t線”，一旦超期，復(fù)議、訴訟機(jī)關(guān)會(huì)毫不留情地確認(rèn)行政行為違法，不僅之前所做的所有工作都“付諸東流”，也會(huì)極大影響執(zhí)法機(jī)關(guān)的形象。

“投訴七日內(nèi)作決定，受不受理要說(shuō)清，終止調(diào)解要告知，七日內(nèi)雙方把事明”“舉報(bào)事關(guān)我職能，立不立案要查明，作出決定來(lái)告知，五日期限要記清”，要注意的是，“七日”“五日”都是指的工作日，第一個(gè)“七日”從接到投訴的第二日起算，第二個(gè)“七日”從作出《終止調(diào)解決定書(shū)》的第二日起算，“五日”從作出是否立案決定的第二日起算。是否立案的告知，并不限定書(shū)面告知，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)、電話、短信、電子郵件、傳真、信函等方式告知都可以，但是要留存證據(jù)備查。

《市場(chǎng)監(jiān)督管理投訴舉報(bào)處理暫行辦法》第二十三條第一款規(guī)定：“市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)在調(diào)解中發(fā)現(xiàn)涉嫌違反市場(chǎng)監(jiān)督管理法律、法規(guī)、規(guī)章線索的，應(yīng)當(dāng)自發(fā)現(xiàn)之日起十五個(gè)工作日內(nèi)予以核查，并按照市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰有關(guān)規(guī)定予以處理。特殊情況下，核查時(shí)限可以延長(zhǎng)十五個(gè)工作日。法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。”

《市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰程序規(guī)定》第十八條第一款規(guī)定：“市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)對(duì)依據(jù)監(jiān)督檢查職權(quán)或者通過(guò)投訴、舉報(bào)、其他部門(mén)移送、上級(jí)交辦等途徑發(fā)現(xiàn)的違法行為線索，應(yīng)當(dāng)自發(fā)現(xiàn)線索或者收到材料之日起十五個(gè)工作日內(nèi)予以核查，由市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)負(fù)責(zé)人決定是否立案；特殊情況下，經(jīng)市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長(zhǎng)十五個(gè)工作日。法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的除外?！?/p>

這兩個(gè)法條都指向了相同的案件核查期限，也就是原則上十五個(gè)工作日內(nèi)要核查完畢，特殊情況下，經(jīng)部門(mén)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)可以再延長(zhǎng)十五個(gè)工作日。法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的除外。

在執(zhí)法實(shí)務(wù)中，部分執(zhí)法人員出于各種原因超過(guò)核查期限后仍不立案，一旦舉報(bào)人提起復(fù)議或訴訟，就答復(fù)說(shuō)仍在核查中。既然法律法規(guī)已經(jīng)明確了核查期最多三十個(gè)工作日，超了就是程序違法，所以千萬(wàn)不要有僥幸心理、“因小失大”，程序正義是王道，該立案而不立案，就是在“埋雷”，復(fù)議、訴訟機(jī)關(guān)對(duì)案件核查期限會(huì)重點(diǎn)審查。

告知義務(wù)要“全掌握”

《市場(chǎng)監(jiān)督管理投訴舉報(bào)處理暫行辦法》第三十二條規(guī)定：“法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)將舉報(bào)處理結(jié)果告知舉報(bào)人或者對(duì)舉報(bào)人實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)的，市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)予以告知或者獎(jiǎng)勵(lì)?！?/p>

依照《市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰信息公示規(guī)定》，舉報(bào)人可以去相關(guān)網(wǎng)站搜索案件處罰結(jié)果，但是，這并不能免除執(zhí)法機(jī)關(guān)的告知義務(wù)，其實(shí)很多法律法規(guī)都規(guī)定了舉報(bào)處理結(jié)果的告知義務(wù)，如《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》《標(biāo)準(zhǔn)化法》《無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處辦法》《食鹽專營(yíng)辦法》《企業(yè)信息公示暫行條例》《農(nóng)民專業(yè)合作社年度報(bào)告公示暫行辦法》《個(gè)體工商戶年度報(bào)告暫行辦法》等，執(zhí)法人員在處理相關(guān)舉報(bào)時(shí)，一定要多加留意，勤翻法條，確保不出紕漏。

目前，在復(fù)議實(shí)務(wù)中，食品類案件的復(fù)議率居高，舉報(bào)人大多對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)“不告知”其案件處理結(jié)果、“不告知”其獎(jiǎng)勵(lì)結(jié)果不服，從而提出復(fù)議申請(qǐng)，但基本上都被復(fù)議機(jī)關(guān)駁回申請(qǐng)。《食品安全法》第一百一十五條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府食品安全監(jiān)督管理等部門(mén)應(yīng)當(dāng)公布本部門(mén)的電子郵件地址或者電話，接受咨詢、投訴、舉報(bào)。接到咨詢、投訴、舉報(bào)，對(duì)屬于本部門(mén)職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)受理并在法定期限內(nèi)及時(shí)答復(fù)、核實(shí)、處理；……”因?yàn)椤妒称钒踩ā凡](méi)有必須將相關(guān)結(jié)果告知舉報(bào)人的明確規(guī)定，所以對(duì)此類訴求，屬于“法無(wú)明文規(guī)定”的情形，復(fù)議機(jī)關(guān)并不支持。

保密責(zé)任是“高壓線”

《市場(chǎng)監(jiān)督管理投訴舉報(bào)處理暫行辦法》第三十三條規(guī)定：“市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)舉報(bào)人的信息予以保密，不得將舉報(bào)人個(gè)人信息、舉報(bào)辦理情況等泄露給被舉報(bào)人或者與辦理舉報(bào)工作無(wú)關(guān)的人員，但提供的材料同時(shí)包含投訴和舉報(bào)內(nèi)容，并且需要向被舉報(bào)人提供組織調(diào)解所必需信息的除外?！?/p>

第三十五條規(guī)定：“對(duì)投訴舉報(bào)處理工作中獲悉的國(guó)家秘密以及公開(kāi)后可能危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)穩(wěn)定的信息，市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格保密?！?/p>

國(guó)家秘密和公共安全等信息要嚴(yán)格保密，執(zhí)法人員都能恪守職業(yè)要求，但是近些年隨著個(gè)人自媒體APP的興起，舉報(bào)人個(gè)人信息的泄露時(shí)有發(fā)生。去年，某地市場(chǎng)監(jiān)管局執(zhí)法人員因一時(shí)疏忽，將包含舉報(bào)人信息的舉報(bào)單泄露給了被舉報(bào)人，被舉報(bào)人將相關(guān)內(nèi)容發(fā)到了視頻APP上，在視頻中，舉報(bào)人的姓名、電話清晰可見(jiàn)，這就明顯違反了法律法規(guī)中的保密性規(guī)定，侵害了舉報(bào)人的隱私權(quán)，極易引起不必要的復(fù)議、訴訟風(fēng)險(xiǎn)。

另外，要處理好保密和信息公開(kāi)的關(guān)系，該保密的保密，該公開(kāi)的公開(kāi)。《政府信息公開(kāi)條例》第十六條第二款：“行政機(jī)關(guān)在履行行政管理職能過(guò)程中形成的討論記錄、過(guò)程稿、磋商信函、請(qǐng)示報(bào)告等過(guò)程性信息以及行政執(zhí)法案卷信息，可以不予公開(kāi)。法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定上述信息應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的，從其規(guī)定?！?/p>

“可以不予公開(kāi)”不能理解為“一律不予公開(kāi)”，“可以不予公開(kāi)”給予了執(zhí)法機(jī)關(guān)一定的裁量權(quán)，即執(zhí)法機(jī)關(guān)可以根據(jù)個(gè)案來(lái)決定是否予以公開(kāi)。

近期，某地市場(chǎng)監(jiān)督管理局接到12345舉報(bào)，該舉報(bào)人要求公開(kāi)某企業(yè)被行政處罰相關(guān)案卷信息，被拒絕后，舉報(bào)人直接提起了行政復(fù)議，但復(fù)議機(jī)關(guān)駁回了其復(fù)議申請(qǐng)。所以，執(zhí)法人員在接到舉報(bào)人政府信息公開(kāi)等申請(qǐng)時(shí)，如果申請(qǐng)符合該條例第十六條所列情形，答復(fù)時(shí)只要法律依據(jù)明確，說(shuō)理細(xì)致完備，即使作出執(zhí)法案卷等信息不予公開(kāi)的決定，也會(huì)得到復(fù)議機(jī)關(guān)的支持。

賠償訴求只可“調(diào)解”

關(guān)于懲罰性賠償?shù)南嚓P(guān)法條，執(zhí)法人員熟知的有《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中的“假一賠三”和《食品安全法》中的“假一賠十”，但這些規(guī)定并不是市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法人員執(zhí)法的依據(jù)，而是司法機(jī)關(guān)裁判的依據(jù)。

針對(duì)消費(fèi)糾紛類、食品安全類的投訴，若投訴人要求懲罰性賠償，執(zhí)法人員只能進(jìn)行調(diào)解，調(diào)解不成，則出具《終止調(diào)解決定書(shū)》，由投訴人自行決定是申請(qǐng)仲裁還是提起民事訴訟，若執(zhí)法人員依據(jù)這些規(guī)定要求經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)賠償責(zé)任，則屬于超越職權(quán)——公權(quán)力對(duì)私權(quán)領(lǐng)域的非法干涉，一旦被復(fù)議或訴訟，則要承擔(dān)不利后果。

舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)要“到現(xiàn)場(chǎng)”

《市場(chǎng)監(jiān)督管理投訴舉報(bào)處理暫行辦法》第三十二條規(guī)定：“法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)將舉報(bào)處理結(jié)果告知舉報(bào)人或者對(duì)舉報(bào)人實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)的，市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)予以告知或者獎(jiǎng)勵(lì)?！?/p>

2021年12月1日，《市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域重大違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)暫行辦法》實(shí)施，若執(zhí)法人員因舉報(bào)人提供的線索處罰了經(jīng)營(yíng)者，且法律、法規(guī)、規(guī)章中規(guī)定要對(duì)舉報(bào)人給予獎(jiǎng)勵(lì)的，就應(yīng)當(dāng)在結(jié)案后按照該獎(jiǎng)勵(lì)辦法進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。目前，市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域的特種設(shè)備、食品、藥品、價(jià)格、產(chǎn)品質(zhì)量等法律法規(guī)都有“舉報(bào)人獎(jiǎng)勵(lì)”的條款，比如《食品安全法》第一百一十五條，《藥品管理法》第一百零六條第一款等。執(zhí)法人員在處理舉報(bào)人獎(jiǎng)勵(lì)申請(qǐng)時(shí)，要第一時(shí)間查詢相關(guān)法律法規(guī)，確認(rèn)無(wú)誤后依照該辦法規(guī)定的程序進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。否則，就有被舉報(bào)人復(fù)議、訴訟的風(fēng)險(xiǎn)。

但是《市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域重大違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)暫行辦法》第十八條規(guī)定：“舉報(bào)人應(yīng)當(dāng)在被告知獎(jiǎng)勵(lì)決定之日起30個(gè)工作日內(nèi)，由本人憑有效身份證明領(lǐng)取獎(jiǎng)勵(lì)。委托他人代領(lǐng)的，受托人須同時(shí)持有舉報(bào)人授權(quán)委托書(shū)、舉報(bào)人和受托人的有效身份證明。特殊情況可適當(dāng)延長(zhǎng)舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)領(lǐng)取期限，最長(zhǎng)不得超過(guò)10個(gè)工作日。舉報(bào)人無(wú)正當(dāng)理由逾期未領(lǐng)取獎(jiǎng)金的，視為主動(dòng)放棄?！毙乱?guī)定要求舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)必須現(xiàn)場(chǎng)領(lǐng)取，超期視為放棄，以前的那種給個(gè)卡號(hào)就能收錢(qián)的操作已經(jīng)成為歷史。

職責(zé)不清勿“不受理”

市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)監(jiān)管職能太多，許多職能與別的部門(mén)存在交叉，為了規(guī)避不作為的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于投訴的情形，“寧可靠前一步形成交叉、也不退后一步出現(xiàn)空檔”，只有完全能確定不屬于本局職責(zé)范圍的才不予受理，模棱兩可的應(yīng)當(dāng)先予以受理，而后依據(jù)《市場(chǎng)監(jiān)督管理投訴舉報(bào)處理暫行辦法》第二十一條第一款第（六）項(xiàng)的規(guī)定終止調(diào)解，因?yàn)椴挥枋芾硎蔷唧w行政行為，投訴人若提起行政復(fù)議或訴訟，執(zhí)法機(jī)關(guān)存在復(fù)議撤銷或訴訟敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。

依據(jù)《行政復(fù)議法》第八條第二款：“不服行政機(jī)關(guān)對(duì)民事糾紛作出的調(diào)解或者其他處理，依法申請(qǐng)仲裁或者向人民法院提起訴訟?！钡囊?guī)定，以及最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的解釋第一條第二款第（二）項(xiàng)的規(guī)定：“下列行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍：（二）調(diào)解行為以及法律規(guī)定的仲裁行為”，調(diào)解行為是不可復(fù)議、不可訴訟的，這樣操作可以有效化解風(fēng)險(xiǎn)，贏得先機(jī)。

不予立案要“列依據(jù)”

值得注意的是，在某地的復(fù)議實(shí)務(wù)中，有一例具體行政行為被撤銷，《行政復(fù)議決定書(shū)》給的理由為：“被申請(qǐng)人在作出《舉報(bào)不予立案告知書(shū)》時(shí)，未引用具體的法律條款，故其作出的《舉報(bào)不予立案告知書(shū)》沒(méi)有明確的法律依據(jù)，屬于適用依據(jù)錯(cuò)誤?！?/p>

雖然市場(chǎng)監(jiān)管總局的《舉報(bào)不予立案告知書(shū)》模板非常簡(jiǎn)短，也未援引法律依據(jù)，但是從規(guī)避自身風(fēng)險(xiǎn)出發(fā)，執(zhí)法人員在作出不予立案決定之時(shí)，不光要說(shuō)理，更要找依據(jù)、找法條，養(yǎng)成良好的“知法找法”的習(xí)慣。《市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰程序規(guī)定》第十九條規(guī)定了應(yīng)當(dāng)立案的情形，第二十條規(guī)定了可以不予立案的情形，執(zhí)法人員應(yīng)結(jié)合具體案件，具體分析，列明依據(jù)，靈活應(yīng)對(duì)。

行政復(fù)議因其快捷、高效的處理方式成為投訴舉報(bào)人行使救濟(jì)權(quán)利的首選途徑，投訴舉報(bào)人只要認(rèn)為自己的合法權(quán)益受到侵害即可以申請(qǐng)行政復(fù)議，復(fù)議機(jī)關(guān)基本上都會(huì)受理，其受理依據(jù)是《行政復(fù)議法》第六條第一款的（十一）項(xiàng)規(guī)定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他組織可以依照本法申請(qǐng)行政復(fù)議：認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的其他具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的”。因?yàn)椴皇芾頃?huì)給復(fù)議機(jī)關(guān)帶來(lái)很大的法律風(fēng)險(xiǎn)，至于投訴舉報(bào)人是否真的受到侵害并非其申請(qǐng)的必要條件，需要行政復(fù)議機(jī)關(guān)審查后才可以確定。

另外，《行政訴訟法》第二十六條第二款規(guī)定：“經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告；復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨榈?，?fù)議機(jī)關(guān)是被告”。復(fù)議機(jī)關(guān)為了不在行政訴訟中當(dāng)被告，會(huì)對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)的具體行政行為進(jìn)行嚴(yán)格審查，一旦存在程序違法、實(shí)體違法，即使是執(zhí)法人員認(rèn)為的瑕疵，往往也可能導(dǎo)致不利于執(zhí)法機(jī)關(guān)的復(fù)議結(jié)果——被確認(rèn)違法、被變更、被撤銷等等。

綜上，投訴舉報(bào)處理工作千頭萬(wàn)緒，道阻且長(zhǎng)，要求執(zhí)法人員在處理投訴舉報(bào)過(guò)程中慎之又慎，牢固樹(shù)立“依法行政”的理念，“執(zhí)法為民”的理念，不可懶政、惰政，更不可一推了之，既要看到風(fēng)險(xiǎn)，也要看到民生，既要保證實(shí)體正義，更要注重程序正義，每個(gè)執(zhí)法人員都要不斷提升自身執(zhí)法能力，每個(gè)具體行政行為的作出都要全面審慎考量，最終才能實(shí)現(xiàn)為民服務(wù)與風(fēng)險(xiǎn)防范的巧妙平衡。（山東省煙臺(tái)市蓬萊區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局 王艷妮）