行政復(fù)議實踐愈豐富，對行政復(fù)議理論研究的要求就會越高。

   行政復(fù)議實踐愈豐富，對行政復(fù)議理論研究的要求就會越高。在行政復(fù)議工作實踐中，會遇到很多實際操作中的具體問題，比如如何把握行政復(fù)議范圍，如何把握行政復(fù)議與信訪、行政復(fù)議與行政訴訟的關(guān)系等等。為此結(jié)合質(zhì)監(jiān)行政復(fù)議實際，就進(jìn)一步完善復(fù)議制度、提高復(fù)議水平的有關(guān)問題作如下探討。

    受案范圍

   在我國加入WTO以后，根據(jù)承諾要擴大行政訴訟的范圍，與此相對應(yīng)，行政復(fù)議的受案范圍也應(yīng)隨之?dāng)U大。一些法律法規(guī)實際上已經(jīng)拓展了復(fù)議的受案范圍，例如《行政許可法》規(guī)定行政機關(guān)作出不予許可決定的，應(yīng)當(dāng)說明理由，并告知申請人享有申請復(fù)議的權(quán)利。因此，所有申請行政許可不予受理或者作出不予許可決定均應(yīng)納入復(fù)議的受案范圍。另外，《質(zhì)監(jiān)行政復(fù)議實施辦法》第八條第（八）項規(guī)定：認(rèn)為質(zhì)監(jiān)部門的其他具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，公民、法人或者其他組織可以申請行政復(fù)議。那么，當(dāng)事人對特種設(shè)備事故責(zé)任認(rèn)定不服是否可以申請復(fù)議？發(fā)生特種設(shè)備安全事故，一經(jīng)質(zhì)監(jiān)部門進(jìn)行責(zé)任認(rèn)定，當(dāng)事人事后很難通過收集證據(jù)來推翻認(rèn)定結(jié)論。盡管從理論上，當(dāng)事人可以通過不同的途徑，對責(zé)任認(rèn)定行為侵害其權(quán)益進(jìn)行救濟(jì)，但事實上質(zhì)監(jiān)部門事故責(zé)任認(rèn)定，對當(dāng)事人起著決定性影響。《鍋爐壓力容器壓力管道特種設(shè)備事故處理規(guī)定》明確對事故責(zé)任單位除依法追究民事責(zé)任或者刑事責(zé)任外，還要進(jìn)行行政處罰。由此看來事故責(zé)任認(rèn)定是一種行政確認(rèn)行為，無論是在主體上，還是在對相對人的權(quán)利義務(wù)的影響上，都符合申請復(fù)議的條件，因此事故責(zé)任認(rèn)定行為不應(yīng)排除在復(fù)議受案范圍之外。

    舉證問題

   《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》確立的基本舉證規(guī)則是：行政機關(guān)對其所作的具體行政行為的合法性承擔(dān)說服責(zé)任，相對人對被申請（訴）具體行政行為的違法性承擔(dān)推進(jìn)責(zé)任。行政復(fù)議法對證據(jù)的規(guī)定過于寬泛，復(fù)議實踐中在證據(jù)的收集與提供上經(jīng)常面臨一些問題，如復(fù)議機構(gòu)調(diào)查取得或者第三人提供的證據(jù)能否證明具體行政行為的合法性、被申請人在復(fù)議過程中是否一律不得收集證據(jù)、申請人在哪些情況下需承擔(dān)舉證責(zé)任等問題?！缎姓?fù)議法》明確復(fù)議機構(gòu)有“向有關(guān)組織和人員調(diào)查取證”的職責(zé)，這主要是行政復(fù)議一般采取書面審查的方式，為弄清案件事實，復(fù)議機關(guān)可以調(diào)查情況，聽取當(dāng)事人意見。被申請人提供的證據(jù)不能證明具體行政行為所認(rèn)定的事實，復(fù)議機關(guān)在復(fù)議過程中收集和補充的證據(jù)可以證明該具體行政行為合法，如果據(jù)此維持具體行政行為，顯然違背了“先取證后裁決”的原則。《行政復(fù)議法》第二十八條第（三）項規(guī)定暗含著，復(fù)議機關(guān)在復(fù)議過程中收集和補充的證據(jù)，不能作為維持具體行政行為的根據(jù)。同樣被申請人在法定舉證期限內(nèi)未提供證據(jù)，調(diào)查中第三人提供了有關(guān)證據(jù)，只能推定為作出具體行政行為時未取得該證據(jù)。《行政復(fù)議法》規(guī)定“在行政復(fù)議過程中，被申請人不得自行向申請人和其他有關(guān)組織或者個人收集證據(jù)?！睂嵺`中應(yīng)考慮一些特殊情況，如果申請人在復(fù)議過程中提出了被申請人在實施具體行政行為時沒有提出過的反駁理由和證據(jù)，經(jīng)復(fù)議機關(guān)批準(zhǔn)被申請人可以針對反駁理由和新的證據(jù)來收集證據(jù)，該證據(jù)可以間接作為認(rèn)定具體行政行為合法的證據(jù)使用，但不得直接作為認(rèn)定該具體行政行為合法的證據(jù)使用。復(fù)議中雖然被申請人負(fù)主要舉證責(zé)任，但在一些情況下申請人也要承擔(dān)舉證責(zé)任。主要包括：對復(fù)議申請的初步證明責(zé)任，一是被申請具體行政行為切實存在，二是被申請具體行政行為與申請人有法律上的利害關(guān)系；在申請復(fù)議不作為案件中，提供證據(jù)證明其在行政程序中已提出過申請的事實；在一并提出行政賠償請求時，應(yīng)提供具體行政行為對其造成損害事實的證據(jù)。

    審查標(biāo)準(zhǔn)

   行政復(fù)議的落腳點是復(fù)議機關(guān)按照清楚而具有說服力的證明標(biāo)準(zhǔn)，就具體行政行為的合法性和合理性進(jìn)行全面審查，作出判斷?！缎姓?fù)議法》第二十八條第（一）項規(guī)定，決定維持的要件之一是具體行政行為事實清楚、證據(jù)確鑿；第（三）項規(guī)定，主要事實不清、證據(jù)不足的，作出撤銷、變更或確認(rèn)違法的決定。這里所說的主要證據(jù)不足，是指被申請人向復(fù)議機關(guān)提供的證據(jù)達(dá)不到具體行政行為所認(rèn)定的事實所需要的證明標(biāo)準(zhǔn)。反過來說，如果被申請的具體行政行為“不屬于主要證據(jù)不足”，復(fù)議機關(guān)就應(yīng)予以認(rèn)可。顯然“不屬于主要證據(jù)不足”與“證據(jù)確鑿”是有區(qū)別的，但在實踐中如何把握，這就涉及審查標(biāo)準(zhǔn)的問題。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)按照具體行政行為對相對人權(quán)益影響進(jìn)行區(qū)分，按照行政處罰不同程序和行政許可等相關(guān)要求確定審查標(biāo)準(zhǔn)。對于一般程序案件來說，“不屬于主要證據(jù)不足”可理解為主要證據(jù)基本充足。對被申請行為來說，被申請人只要提供了主要證據(jù)，該案件事實就推定存在；若申請人不能提出反證或者提出的證據(jù)不足以否定上述待證事實的可能性時，復(fù)議機關(guān)就可以認(rèn)定該具體行政行為。對于進(jìn)行聽證的具體行政行為來說，“不屬于主要證據(jù)不足”應(yīng)當(dāng)確定為主要證據(jù)充足。對一個待審事實來說，被申請人提供了主要證據(jù)，申請人如果提出相反證據(jù)，復(fù)議機關(guān)就應(yīng)當(dāng)對反證支持的新的待審事實進(jìn)行調(diào)查，通過全面綜合判斷，若新的待審事實存在的可能性較大，復(fù)議機關(guān)不能認(rèn)定具體行政行為成立；反之新的事實存在的可能性較小，復(fù)議機關(guān)就可以認(rèn)定。對于適用簡易程序的案件來說，“不屬于主要證據(jù)不足”應(yīng)當(dāng)界定為已有主要證據(jù)。只要被申請人掌握了主要證據(jù)，且主要證據(jù)是真實的、正確的，就可以認(rèn)定該具體行政行為。

    與行政訴訟的銜接

   行政復(fù)議和行政訴訟是當(dāng)事人尋求權(quán)利救濟(jì)的兩種途徑。在實際操作中應(yīng)明確行政復(fù)議程序與行政訴訟適格被告之間關(guān)系。復(fù)議機關(guān)在法定期限內(nèi)不作出復(fù)議決定，相對人以誰被告提起行政訴訟？這種情況應(yīng)當(dāng)考慮其訴訟請求，相對人對原具體行政行為不服提起訴訟的，應(yīng)以作出具體行政行為的行政機關(guān)為被告；相對人對復(fù)議機關(guān)不作為不服提起訴訟的，應(yīng)以復(fù)議機關(guān)為被告；相對人對上述兩種情況都不服提起訴訟的，如果復(fù)議不是必經(jīng)程序的，應(yīng)以原行政機關(guān)為被告，因為對相對人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實質(zhì)性影響的是原具體行政行為。如果復(fù)議是必經(jīng)程序，應(yīng)以復(fù)議機關(guān)為被告，因為人民法院受理行政案件應(yīng)當(dāng)遵循法定的行政機關(guān)先行處理的規(guī)則。關(guān)于復(fù)議機關(guān)作出不予受理決定的情形，應(yīng)當(dāng)與復(fù)議機關(guān)不作為使用相同的規(guī)則?！缎姓V訟法》規(guī)定：經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機關(guān)改變原具體行政行為的，復(fù)議機關(guān)是被告。這就需要明確“改變原具體行政行為”的內(nèi)容，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七條作出相關(guān)規(guī)定。筆者認(rèn)為應(yīng)從以下三個方面進(jìn)行理解和適用：

   1.復(fù)議機關(guān)改變了原具體行政行為據(jù)以認(rèn)定相對人行為事實的證據(jù)，即構(gòu)成改變原具體行政行為。例如，某質(zhì)監(jiān)部門在查處某廠生產(chǎn)冒用生產(chǎn)許可證案件中，根據(jù)現(xiàn)場檢查筆錄和當(dāng)事人調(diào)查筆錄作出處罰決定，在申請復(fù)議后上級質(zhì)監(jiān)部門根據(jù)被冒用廠家提供的許可證資料，維持了原決定。盡管復(fù)議機關(guān)認(rèn)定的事實與下級質(zhì)監(jiān)部門認(rèn)定的事實相同，但由于其認(rèn)定的證據(jù)改變了，應(yīng)屬于改變原具體行政行為，這樣突出了具體行政行為所認(rèn)定的證據(jù)的重要性。

   2.將復(fù)議決定改變法律、法規(guī)和規(guī)章以外的規(guī)范依據(jù)，也應(yīng)界定為改變原具體行政行為。行政機關(guān)作出具體行政行為往往不僅僅依據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章，還可能依據(jù)其他規(guī)范性文件。根據(jù)《行政復(fù)議法》的規(guī)定，復(fù)議機關(guān)認(rèn)定原具體行政行為適用依據(jù)錯誤，即構(gòu)成撤銷、變更或者確認(rèn)該具體行政行為違法的條件。由此可見，只要復(fù)議機關(guān)改變了原具體行政行為所適用的規(guī)范性文件，便必然作出撤銷、變更或者確認(rèn)其違法的復(fù)議決定，也就必然改變具體行政行為。

   3.要考慮“對定性產(chǎn)生影響”的條件。若復(fù)議機關(guān)改變了適用的法律依據(jù)，但維持了原具體行政行為對相對人行為的定性，相對人不服，只能對作出原具體行政行為的行政機關(guān)起訴。

    （作者單位：湖北省鄂州市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局）《中國質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》