本文通過對質監(jiān)行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法銜接機制存在問題的原因進行分析，從構建銜接機制、完善法規(guī)制度、提高操作的實用性等方面做了一些探討。

   實現(xiàn)質量技監(jiān)行政執(zhí)法與刑事司法高效及時的銜接機制，不僅有利于對質監(jiān)行政執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)的違法犯罪行為進行及時、有效打擊，而且也有利于加強質監(jiān)行政執(zhí)法隊伍建設，促進質監(jiān)行政執(zhí)法中的依法行政，保障社會主義法治國家建設進程。

   自從國務院《行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》頒布以來，通過各級質監(jiān)執(zhí)法部門和刑事司法部門的共同努力，在整頓和規(guī)范市場經濟秩序過程中，初步建立了質監(jiān)行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法的工作聯(lián)系，推動了質監(jiān)行政執(zhí)法部門向刑事司法部門移送涉嫌犯罪案件的工作，增強了共同打擊質監(jiān)犯罪的力度。但由于在我國行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法屬于不同的法律體系，再加上目前行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法溝通渠道不暢，銜接機制不健全，法規(guī)制度不完善，在一定程度上影響了對質量技術監(jiān)督犯罪行為的打擊力度和效果。本人結合長期在質監(jiān)行政執(zhí)法實踐中的體會，通過對銜接機制存在問題的原因進行分析，從構建銜接機制、完善法規(guī)制度、提高操作的實用性等方面做一些粗淺探討。

    存在的問題

    （一）認識不統(tǒng)一，執(zhí)法難以形成合力

   在我國，行政執(zhí)法和刑事執(zhí)法本屬于不同的執(zhí)法體系，隨著法治建設的不斷深化，市場經濟建設的不斷加強，客觀上形成了行政執(zhí)法和刑事執(zhí)法所針對的對象和范圍的交叉現(xiàn)象，這類犯罪既要承擔行政責任又要承擔刑事責任。但由于目前我國行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法的銜接工作機制還不健全，再加上兩部門缺乏很好的溝通、了解，行政執(zhí)法部門與刑事執(zhí)法部門在罪與非罪、犯罪證據(jù)的鑒定、犯罪事實的認定等方面都存在認識上的分歧，致使一說到行政執(zhí)法與刑事司法銜接中存在問題時，刑事執(zhí)法部門往往過大地強調了行政執(zhí)法部門“以罰代刑”問題的嚴重性，而行政執(zhí)法部門也過大地夸大了刑事執(zhí)法部門“以刑抵罰”的嚴重程度。認識不統(tǒng)一，不單給案件移送工作人為地設置了障礙，而且嚴重削弱了對違法犯罪的打擊力度，客觀上造成了質量技監(jiān)行政案件查處中實際發(fā)生案件多、查處少，行政處理多、追求刑事責任少，查處一般犯罪分子多、追究幕后操縱主犯少，判緩刑多、判實刑少的“四多四少”現(xiàn)象增長。

    （二）法規(guī)制度存在缺陷，增加了銜接難度

   一是現(xiàn)有的銜接規(guī)范基本上是行政性質，缺乏司法強制性。目前在銜接工作中依據(jù)的《行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》是國務院制定的行政命令，而刑事執(zhí)法涉及運用強制措施和刑罰限制、剝奪公民人身權利，對此的立法、司法解釋權依照憲法和法律分屬全國人大常委會以及“兩高”。要建立法制化的行政執(zhí)法和刑事執(zhí)法銜接機制，僅以行政規(guī)章而沒有司法保障，顯然是不夠的。

   二是現(xiàn)有的銜接規(guī)范，原則規(guī)定多、務實規(guī)定少，在實踐中難以突破局限性。當前在實踐中最突出的問題是在質監(jiān)行政執(zhí)法過程中依據(jù)《質量技術監(jiān)督行政案件辦理程序的規(guī)定》的要求形成的案卷材料，特別是調查筆錄、鑒定報告、涉案金額認定等證據(jù)材料，由于質監(jiān)行政執(zhí)法與刑事司法取證要求的差異而不被刑事司法部門采用，或被要求按刑事司法程序重新取證。但實際上許多案件的查處條件、時機在案件進入司法程序過程中往往時過境遷，已無法重新收集證據(jù)。

   三是現(xiàn)有的行政法規(guī)與刑事法規(guī)存在的差異，導致實際操作的困難。比如對質量技術監(jiān)督行政執(zhí)法中遇到最普遍的“在產品中摻雜摻假”的解釋，最高人民法院、最高人民檢察院在2001年4月5日《關于辦理生產、銷售偽劣商品刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》中解釋為：“刑法第一百四十條規(guī)定‘在產品中摻雜摻假’是指在產品中摻入雜質或者異物，致使產品不符合國家法律、法規(guī)或者產品明示質量標準規(guī)定的質量要求，降低、失去應有使用性能的行為。”在國家質檢總局關于《實施〈產品質量法〉若干問題的意見》中，則解釋為：“在產品中摻雜摻假的行為。指生產者、銷售者在產品中摻入雜質或者造假，進行質量欺詐的違法行為，其結果是致使產品中有關物質成分或者含量不符合國家有關法律法規(guī)、標準或者合同的要求。”“兩高”的解釋中強調的是只有使產品“降低、失去應有的使用性能的行為”才構成“摻雜、摻假”，在國家質檢總局的《意見》中強調的是“其結果是致使產品中有關物質成分或者含量不符合國家有關法律法規(guī)、標準或者合同的要求”，而這些產品有可能并不是完全降低、失去應有使用性能。所以在案件實際移送中按國家質檢總局的要求辦理移送手續(xù)就有可能不被刑事司法部門受理。

    （三）監(jiān)督機制缺失，銜接的有效性難以保障

   國務院《規(guī)定》以及最高檢察院、公安部、監(jiān)察部《意見》雖然對行政執(zhí)法與刑事司法的銜接提出明確的要求，各級質監(jiān)部門也積極與相應的刑事司法部門、檢察監(jiān)督部門共同制定了相應的意見、辦法或規(guī)定。但這些意見、辦法或規(guī)定基本上都是原則性的，缺少具體的信息互通平臺、申訴渠道、案件發(fā)現(xiàn)機制、規(guī)范的監(jiān)督程序和監(jiān)督保障措施等，所以案件移送銜接中很難得到及時處理，按《規(guī)定》要求，“公安機關應當自接受行政執(zhí)法機關移送的涉嫌犯罪案件之日起3日內，依照刑法、刑事訴訟法以及最高人民法院、最高人民檢察院關于立案標準和公安部關于公安機關辦理刑事案件程序的規(guī)定，對所移送的案件進行審查。認為有犯罪事實，需要追究刑事責任，依法決定立案的，應當書面通知移送案件的行政執(zhí)法機關?！钡诎讣嶋H移送中幾乎沒有不超過規(guī)定時間的。而且由于具體監(jiān)督機制的缺失，檢察部門無法及時有效地給予監(jiān)督，嚴重地影響了對質監(jiān)違法犯罪行為的打擊力度。

    對策和建議

   當前，我國質監(jiān)行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法相銜接的基本理念已經形成，現(xiàn)在的關鍵是要盡快完善法規(guī)制度，提高銜接機制的可操作性，建立完備的監(jiān)督信息網絡，確保質監(jiān)行政執(zhí)法與刑事司法相銜接工作順利開展。

    （一）樹立全局觀念，形成執(zhí)法合力

   質監(jiān)行政執(zhí)法機關，公安機關、人民檢察院、法院要從有利于打擊犯罪的大局出發(fā)，統(tǒng)一思想認識，加強工作聯(lián)系，加強協(xié)調配合，形成執(zhí)法的合力。

   一是質監(jiān)行政執(zhí)法部門作為行政執(zhí)法與刑事司法相銜接工作機制的源頭，尤其要提高認識，拋開部門利益，著眼于長遠的社會整體利益，主動加強與司法機關的協(xié)調配合，嚴格執(zhí)行國務院《行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，對于涉嫌構成犯罪的質量技監(jiān)案件及時做好移送工作，并充分發(fā)揮質監(jiān)部門技術檢驗機構的優(yōu)勢，積極認真地配合司法機關做好犯罪證據(jù)的收集、技術鑒定等工作。

   二是公安機關應積極協(xié)助質監(jiān)行政執(zhí)法部門做好案件偵辦、證據(jù)固定、犯罪嫌疑人員及涉案現(xiàn)場控制等工作，確保質監(jiān)行政執(zhí)法部門辦案的順利進行和證據(jù)的采集合法、及時、有效。同時，公安機關還應按《規(guī)定》要求及時向質監(jiān)行政執(zhí)法部門通報移送案件的受理、立案、消案等情況。

   三是檢察院應定期向質監(jiān)執(zhí)法機關通報有關質監(jiān)犯罪案件的立案、監(jiān)督、批捕、起訴等情況，適時介入質監(jiān)執(zhí)法部門行政案件辦理，及時掌握、協(xié)調和督查案件移送過程中有關問題，并提出改進意見。

    （二）構建合理的銜接機制，增強執(zhí)法效力

   綜合近年來在質量技術監(jiān)督系統(tǒng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接過程中的工作體會，筆者認為合理的銜接機制架構應包括以下幾個方面：

   一是聯(lián)席會議機制。質監(jiān)執(zhí)法機關、公安機關、檢察機關針對質監(jiān)行政執(zhí)法和刑事執(zhí)法銜接中面臨的階段性工作和新問題，定期召開聯(lián)席會議。通過聯(lián)席會議通報案件辦理情況；適時組織聯(lián)合調研活動；共同探討解決執(zhí)法中存在的重大的或傾向性的問題；及時制定和完善有關銜接制度。

   二是信息共享機制。質監(jiān)行政執(zhí)法機關、公安機關、檢察機關根據(jù)各自職能分工建立情況信息通報制度，并在做好保密工作的前提下，逐步實現(xiàn)質監(jiān)行政執(zhí)法信息管理系統(tǒng)與公安、檢察院信息管理系統(tǒng)的信息聯(lián)網共享。該機制應包含數(shù)據(jù)平臺共享、案件備案共享、技術資源共享等。

   三是案件移送機制。國務院《行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》對案件移送的條件、內容、方法、程序、要求、責任等都作了明確的規(guī)定，但卻是比較原則的規(guī)定。在具體的案件移送過程中，由于質監(jiān)行政執(zhí)法機關案件辦理中所依據(jù)的法律法規(guī)、行政規(guī)章與其它行政執(zhí)法機關的不一致，再加上各地質監(jiān)行政執(zhí)法部門、公安機關、檢察機關工作規(guī)范的差異，所以有必要在《規(guī)定》的總體架構下根據(jù)具體情況出臺切合實際需要的《案件移送實施細則》，提高可操作性。

   四是協(xié)同工作機制。質監(jiān)行政執(zhí)法部門與刑事司法部門要根據(jù)實際案情的需要，按各自職能分工，打破工作界線，建立起一套符合現(xiàn)行法律法規(guī)要求，安全性高、實用性強的聯(lián)合工作制度。

   五是相互監(jiān)督機制。在銜接機制中，要確保和落實各部門的監(jiān)督權，特別是檢察機關的監(jiān)督權應得到強化。質監(jiān)行政執(zhí)法機關對于公安機關不接受所移送的案件，或者對公安機關不予立案的決定有異議，應建議檢察機關及時進行立案監(jiān)督，檢察機關應受理審查或作必要的調查；檢察機關認為公安機關不立案理由成立，或者經監(jiān)督后公安機關已經立案的，應當及時通知質監(jiān)行政執(zhí)法部門，使檢察工作公開透明，形成良性互動。

    （三）完善法規(guī)制度，強化移送機制的法律地位

   一是要明確質監(jiān)行政執(zhí)法部門在行政執(zhí)法中依法獲取的涉嫌犯罪證據(jù)在刑事司法階段的法律地位。質監(jiān)行政案件轉入刑事司法程序后，涉及到限制或剝奪違法行為人的人身自由，刑事司法機關對行政執(zhí)法機關在行政執(zhí)法中對違法行為人的違法事實所取得的證據(jù)的取舍和認定，在案件的定性和量刑中十分關鍵。實際上質監(jiān)犯罪的案件很大程度上存在其它刑事犯罪案件所沒有的專業(yè)性和特殊性，非專業(yè)的執(zhí)法人員取得的證據(jù)是不具有公定力的。所以有必要由全國人大制定行政執(zhí)法轉入刑事司法的相關法律規(guī)則或是由“兩高”作出相關司法解釋，明確質監(jiān)行政部門在行政執(zhí)法中的檢驗報告、鑒定報告、現(xiàn)場筆錄、調查筆錄等證據(jù)材料在刑事訴訟中的法律地位和權威屬性，使質監(jiān)行政執(zhí)法中的證據(jù)材料經刑事司法機關作程序審查后可以直接轉為刑事司法證據(jù)，提高移送效率。

   二是要完善和細化銜接制度。國務院《行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》初步確立了行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法相銜接運作機制的基本框架。最高人民檢察院頒布的《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》也明確了行政機關、公安機關、檢察機關對涉嫌犯罪案件的移送、立案和立案監(jiān)督的責任，為建立移送工作機制、推動行政執(zhí)法與刑事司法的銜接提供了一定的依據(jù)。原則上確立了檢察機關在行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法銜接中的協(xié)調地位和監(jiān)督地位。不過，這規(guī)定缺少權威科學的管理體制，缺乏規(guī)范的、統(tǒng)一的監(jiān)督程序和保障措施，加上各行政機關和各地公安、司法機關理解認識上的差異，致使在行政執(zhí)法和刑事司法實踐中沒能起到應有的作用，有待進一步完善和細化。

   三是要完善防止“以刑代罰”的法律制度。對目前行政執(zhí)法機關存在的“以罰代刑”現(xiàn)象，不僅已有法律明文禁止，同時行政和司法機關也制定了相關的制度加以規(guī)范。但涉嫌犯罪行政案件移送追求刑事責任后，是否放棄行政責任追究或是否可以追究行政責任后移送刑事司法處理，卻沒有明確的司法解釋，且行政執(zhí)法部門與刑事執(zhí)法部門認識分歧較大。按照《行政處罰法》第二十八條第二項規(guī)定：“違法行為構成犯罪，人民法院判處罰金時，行政機關已經給予當事人罰款的，應當折抵相應罰金”的精神，行政機關是有權對涉嫌犯罪的案件實施行政處罰后再移交刑事司法機關的，但在辦案實踐中公安機關往往不予認同。因此，要制定和完善行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法的配套法規(guī)制度，在明確禁止“以罰代刑”的同時，也要在法律上明確禁止“以刑代罰”，規(guī)定有關責任人不作為的法律責任，確保對犯罪行為人的打擊力度。

    （作者單位：廣東省質量技術監(jiān)督局稽查局）